Формально существует определение получателя в БК. Его точки зрения, получатель как участник бюджетного процесса: орган власти и управления, учреждение , кот имеет право на принятие и исполнение бюджетных обязательств . Принятие обязательств происходит через ГП договор (или гос контракт) под выделенные ему бюджетные средства.
Ранее в БК было указание, что получателем может выступать и иная организация . Сегодня это осталось лишь в подзаконных актах. То есть для разных целей в ряде случаев получатель трактуется по-разному. Например, приказы Минфина от 25.12.08 употребляет термин «прямой получатель средств». В самом БК сказано, что «Росатом» может осуществлять полномочия получателя, хотя не является органом гос власти и бюджетным учреждением.
Существуют и еще иные получатели: получатели за пределами РФ. Проблема признания в качестве получателей обособленных подразделений бюджетных учреждений . Ранее существовала проблема рассмотрения публ-правовых образований как получателей.
Ст 289: нецелевое использование бюджетных средств. Оно может выражается в направлении на цели, не соответствующие … иным правовым основаниям. Тем самым не рассматривается ли в качестве получателей ден средств получателей субсидий, бюджетных кредитов?!
Минэкономразвития от 7 сент 2009: негос учреждение не может наделяется статусом получателя. А иногда налоговые льготы устанавливаются получателем бюджетных средств.
Полномочия получателя:
1. принятие и исполнение бюджетной сметы – документ, кот устанавливает лимиты бюджетных обязательств. Иных доходов, кроме лимитов, у получателя и быть не может. Но в отношения бюджетных учреждений на сегодня сохраняется переходный период, когда учреждения имеют доход от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности с особым режимом использования. Проект закона О статусе бюджетных учреждений в развитие БК дает возможность законодателю этот режим в любой момент пресечь.
Через договоры в соответствии с ними исполняет обязательства под выделенные ему бюджетные средства.
2. обеспечивает результативность
3. вносит предложения по изменению росписи
4. ведет особым образом учёт , предоставляет отчетность
Тем самым категория получателя почти совпадает с категорией бюджетного учреждения. Но понятие учреждения дается самостоятельно в БК: это гос (муниц) учреждение , оказывающее гос (муниц) услуги на основании гос (муниц) задания за счет средств бюджетной сметы .
Эти же положения распространяются на органы гос власти и органы управления гос внебюджетными фондами. Это имеет смысл, так как не все органы гос власти являются распорядителями , они только получают деньги, не имея подведомственных учреждений.
Особенности правового статуса. У бюджетных учреждений все операции должны отражаться в системе лицевых счетов . Для фед органов они открываются в органах фед казначейства , для бюджетных учреждений субъектов или МО возможны варианты (при наличии соглашения с фед казначейством – через органы федерации). Наличие счетов в др организациях – ответственность руководителей вплоть до уголовной. Субсидии и кредиты не предоставляются , так как порядок финансирования особый.
БК имеет ряд норм о бюджетных учреждениях при заключении ГП договоров. Это нормы БК, кот регулируют вопросы исполнения обязательств или их изменения в случае изменения лимитов . Подобные нормы используются при введении сокращения лимитов или по иным основаниям они уменьшаются. При невозможности исполнения ГП обязательства, должны быть согласованы новые условия ГП договора или гос контракта, и в этом случае контрагент может претендовать только на возмещение фактически понесенного ущерба , никакой упущенной выгоды.
Заключение договора и их оплата в рамках лимитов. У публ-прав образования в отношении долгов бюджетного учреждения возникает субсидиарная ответственность . Но публ субъекту этого не хочется => найти бы конструкцию, когда такой ответственности не будет… и вот она есть! О, чудо! При нарушении бюджетным учреждением порядка учета бюджетных обязательств санкционирования оплаты приостанавливается . Фед казначейство, получая копию договора от бюджетного учреждения, видит, что по этому договору кода бюджетной классификации необходимо произвести расчет средств в соотв в лимитами. Публ субъект стремиться учесть все подлежащие оплате обязательства. И если этот порядок нарушается, то происходит приостановление санкционирования оплаты обязательства.
Другой механизм, который многими критикуется: нарушение бюджетным учреждением порядка заключения является основанием для признания этих договоров недействительными по иску главного распорядителя (распорядителя) . Попытка установить основание действительности в зависимости от наличия фин средств подвергается критике, ибо сделка не может зависеть от наличия ден средств на определенный момент времени.
В отношения доходов от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности особый порядок на основании ФЗ № 63 от 26.04 2007. По ним составляется смета доходов и расходов. Используется на основании разрешения распорядителей. Смета составляется в разрезе кодов бюджетной классификации, даже для выдачи кредита собственным работникам. А если нет кода?! Тогда есть любимый код «прочее»!
- бюджетное или иное учреждение, имеющее право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год. Получатель бюджетных средств - это последнее звено в цепочке администраторов бюджетных расходов, это та организация, которая имеет право от имени государства или органов местного самоуправления принять бюджетные обязательства и исполнить их в соответствии с доведенными лимитами. Фактически это только государственные или муниципальные (бюджетные) учреждения, в том числе органы власти, которые как юридические лица действуют в качестве бюджетных учреждений.Проведение такой границы открывает возможности для реструктуризации бюджетной сети. Нет необходимости расширять перечень получателей бюджетных средств, например, включая в него организации новых организационно-правовых форм, предоставляющие государственные (муниципальные) услуги. Такие организации будут получать бюджетные средства в виде субсидий или в рамках государственных (муниципальных) контрактов, но это не значит, что они наделяются бюджетными полномочиями и, например, должны предоставлять бюджетную отчетность.
Одна из новаций, которую предстоит еще развивать, состоит во введении внутреннего финансового контроля или аудита. Поскольку увеличиваются права и ответственность главных распорядителей, каждый главный распорядитель или даже каждое крупное бюджетное учреждение должны иметь в своем составе специализированное подразделение, подчиняющееся непосредственно руководителю, которое занималось бы разработкой внутренних стандартов и процедур планирования, составлением отчетности и контролем за достижением результатов и, самое главное, контролировало бы соблюдение этих процедур. Это должен быть своего рода лвнутренний аналитический или консультационный центр. А внешний контроль должен постепенно переориентироваться на то, чтобы проверять, есть ли такие подразделения, как они работают, насколько эффективна их деятельность.
Завершается бюджетный процесс составлением и рассмотрением отчетности об исполнении. Точнее, должен завершаться, потому что в настоящее время на федеральном уровне этот цикл разорван. Так, отчет об исполнении федерального бюджета за 2004 г. был рассмотрен Думой в марте-апреле 2006 года, когда его актуальность уже потеряна. Между тем бюджетная отчетность содержит огромный массив крайне ценной для бюджетного планирования информации. Генерирование такой информации, наряду с собственно контролем за исполнением бюджета, - основная цель бюджетной отчетности, которая нужна прежде всего для принятия управленческих решений в следующем бюджетном цикле.
Таблица 3.4
Основные изменения в процессе исполнения бюджета с 1 января 2008 г.
Финансы: конспект лекций До 1 января 2008 г. Поправки в БК РФ с 1 января 2008 г. Отчет об исполнении бюджета (кассовый метод) Отчет об исполнении бюджета + баланс исполнения бюджета, финансовые резуль-таты, движение денежных средств (метод (метод начисления) Временной разрыв между отчетом и проектом бюджета (отчет та 2004 г. рассмотрен в мае 2006 т.) Отчет рассматривается одновременно с проектом бюджета (или до проекта бюджета) Вн еш няя проверка отчета об ис-полнении бюджета в целом Внешняя проверка отчета об исполнении бюджета в целом, а также внешняя проверка отчетности каждого главного распорядителя бюджетных средств ГРБС Представлениеотчега, затем его внешняя проверка в течение 4,5 месяца Представление отчета одновременно с за-ключением о внешней проверке
Законопроектом предлагаются два шага в направлении усиления роли отчетности и контрольных органов.
Первый шаг состоит в том, чтобы внешняя проверка проводилась по главным распорядителям бюджетных средств. Например, в отношении главных распорядителей федерального бюджета она может начинаться с апреля, не дожидаясь официального формирования полной отчетности. Отчеты главных распорядителей, заключения на них Счетной палаты РФ должны существовать в виде самостоятельных документов, которые будут рассматриваться Правительством РФ, представляться в Госдуму и т. д. Внешний аудит бюджетной отчетности каждого главного распорядителя - необходимое условие для повышения их ответственности как за финансовые, так и нефинансовые результаты своей деятельности. Погружение таких отчетов в состав общего отчета, за который в любом случае отвечает либо Министерство финансов РФ, либо правительство в целом, сильно ослабляет эту ответственность.
Второй шаг состоит в том, чтобы представлять внешнее заключение на отчет об исполнении бюджета одновременно с этим отчетом в законодательный орган. Это означает, что это заключение должно начать разрабатываться раньше и, соответственно, раньше нужно будет официально представлять этот отчет в Счетную палату. Нынешние сроки, когда сначала в августе представляется отчет, потом на него че-тыре-пять месяцев составляется внешнее заключение, не позволяют лзамкнуть бюджетный цикл. - руководитель организации (коммерческой или некоммерческой, включая бюджетное учреждение), имеющий право на получение бюджетных средств из бюджета в соответствии со сводной бюджетной росписью. Получатель бюджетных средств находится в ведении главного распорядителя бюджетных средств или распорядителя бюджетных средств и не имеет в подчинении подведомственных учреждений. Поэтому он получает бюджетные средства только на расходы организации в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов. При банковской системе исполнения бюджета получатель бюджетных средств имеет собственные счета в кредитных организациях либо в условиях централизации учета расходует средства со счета главного распорядителя бюджетных средств. При этом при централизации учета за руководителями обслуживаемых централизованных бухгалтерией учреждений сохраняются права получателя бюджетных средств , в частности по выдаче заработной платы, расходованию материальных ценностей на нужды учреждения, утверждению документов по инвентаризации, актов на списание основных средств, решению других вопросов, относящихся к финансово-хозяйственной деятельности учреждения.
При казначейской системе исполнения бюджета получатель бюджетных средств
, подведомственным федеральным органам исполнительной власти, не имеют счетов в кредитных организациях, а им открываются лицевые счета, которые ведутся органами казначейства в рамках счета соответствующего бюджета.
Получатели бюджетных средств
могут получать средства либо непосредственно от органа, исполняющего бюджет (в этом случае они являются прямыми получателями средств бюджета, определенными в ведомственной классификации расходов соответствующего бюджета), либо от главного распорядителя бюджетных средств или распорядителя бюджетных средств в рамках внутриведомственных расчетов по финансированию из соответствующего бюджета. При этом они имеют право на своевременное получение и использование бюджетных средств согласно утвержденной бюджетной росписи и с учетом внесенных в нее в течение финансового года изменений. При исполнении сметы доходов и расходов получатель бюджетных средств, как и распорядители бюджетных средств, имеет право подписывать денежные и расчетные документы или передоверять свое право другим лицам, назначенным в соответствии с установленном порядком. Получатель бюджетных средств
также имеет право на получение от главного распорядителя и распорядителя бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств и компенсации в размере недофинансирования.
Получатели бюджетных средств обязаны: своевременно представлять главному распорядителю или распорядителю бюджетных средств бюджетную заявку на получение бюджетных средств на очередной финансовый год на основе прогнозируемых объемов предоставления государственных или муниципальных услуг и установленных нормативов финансовых затрат на их предоставление; рационально и эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов или лимитами бюджетных обязательств при казначейском обслуживании получателей через лицевые счета; своевременно и в полном объеме возвращать бюджетные средства, предоставленные на возвратной основе, а также плату за пользование бюджетными средствами на возмездной основе; представлять в установленные сроки отчетность об исполнении сметы доходов и расходов вышестоящим распорядителям бюджетных средств.
По ст. 38 БК целевое назначение означает, что соответствующие ассигнования и лимиты обязательств доводятся до конкретных субъектов. При этом указываются направления, в которых они будут потрачены. В качестве субъектов выступают главные получатели бюджетных средств. Рассмотрим далее особенности распределения лимитов обязательств и ассигнований, а также за нарушение действующего финансового законодательства.
Нормативная база
Решением/законом о бюджете определяется распределение ассигнований по каждому основному распорядителю. Это осуществляется в разрезе кодов подразделов, статей, разделов, классификаций затрат, отражающих направления финансирования. Нецелевое расходование бюджетных средств определяется в ст. 306.4 БК. В ч. 1 указано, что под ним следует понимать направление ассигнований и оплату обязательств, не предусмотренных в решении/законе, сметой, договором или другим документом, выступающим в качестве юридического основания для их предоставления.
Получатель бюджетных средств
Это уполномоченный орган, наделенный рядом специальных полномочий. В частности он вправе принимать/исполнять обязательства от лица публично-правового образования за счет ассигнований. Контроль над ним устанавливает распорядитель бюджетных средств. Структурой, принимающей/исполняющей обязательства, может выступать орган гос. власти, управления гос. фондом, местного самоуправления или территориальной администрации, казенное учреждение. Получатель бюджетных средств - это также казначейство. Оно находится на самом высоком уровне в иерархии При этом казначейство выступает и как основной распорядитель бюджетных средств.
Государственный сектор
Он выступает как первостепенный получатель бюджетных средств. Это означает, что структуры, входящие в его состав, несут ответственность за правильное распределение принятых ассигнований. В государственном секторе работают предприятия непроизводственных, народнохозяйственных производственных отраслей, а также предоставляющие общеобязательные услуги. Первые специализируются на удовлетворении ключевых потребностей населения. В частности такими предприятиями являются учреждения здравоохранения, образования, культуры и проч. Их финансирование осуществляется по сметам. В таких организациях непосредственный получатель бюджетных средств - это руководитель либо гл. бухгалтер. Аналогичные лица являются ответственными за принятие финансирования и на производственных предприятиях. Для руководителя и главного бухгалтера ключевой обязанностью в финансовой сфере является целевое использование бюджетных средств.
Важный момент
Следует учесть, что в соответствии со второй частью ст. 306.1, действие/бездействие, которое нарушает БК и прочие правовые акты, регламентирующие финансовые отношения, совершенные субъектом, который не является участником бюджетного процесса, предполагает ответственность. Соответствующие меры устанавливаются законодательством. Применение конкретного наказания осуществляется в зависимости от серьезности допущенного нарушения.
Нецелевое расходование бюджетных средств
Возможные нарушения БК могут состоять в:
- Направлении поступлений на оплату затрат, не предусмотренных в плане финансово-хозяйственных операций на соответствующий год.
- Несанкционированном перемещении средств по статьям. В частности имеются в виду случаи, когда руководство организации решает выделить бюджетные средства, поступившие для финансирования одних нужд, на другие потребности.
- Направлении финансирования на покрытие затрат, которые должны производиться за счет поступлений из фондов другого уровня.
- Использовании средств на оплату расходов, возмещаемых деньгами внебюджетных фондов.
- Оплате услуг и работ, не относящихся к деятельности учреждения, оказании помощи коммерческим предприятиям, в том числе для их создания или покрытия их затрат.
- Финансировании объектов и строительства, не включенных в план, расходов, не предусмотренных в сметной документации.
В практике надзорных органов выявляются и иные серьезные нарушения.
Административная ответственность
Бюджетный кодекс устанавливает, что к нарушителям действующего в сфере финансов законодательства могут применяться меры, предусмотренные в нормах. В зависимости от последствий, ответственность может быть административной или уголовной. В первом случае, если ответственный субъект нарушил Бюджетный кодекс, к нему применяется ст. 15.14 КоАП. В норме устанавливается ответственность за направление ассигнований на покрытие затрат, не предусмотренных в законе/решении, сводной росписи, смете, соглашении/договоре или ином документе, выступающем в качестве основания для предоставления соответствующих сумм. При этом для применения административного наказания в составе деяния должны отсутствовать признаки преступления. Нарушителям в соответствии со ст. 15.14 КоАП грозит штраф в сумме:
- 20-50 тыс. руб. - для должностных лиц;
- 5-20% от размера средств, которые были получены из бюджета и использованы не по целевому назначению.
Должностным лицам денежное взыскание может быть заменено на дисквалификацию на 1-3 г.
Нюанс
В соответствии со ст. 78.1 БК (ч. 1), для предусмотрены субсидии на финансирование выполнения ими Они рассчитываются исходя из нормативных затрат на предоставление услуг организациям и гражданам, а также на содержание имущества. Субсидии могут предоставляться и на иные цели. Правила отчисления устанавливаются Правительством, исполнительной структурой региональной власти либо местного самоуправления. К примеру, субсидии на прочие цели предоставляются учреждениям по правилам, определенным по согласованию с Минфином структурами, реализующими полномочия и функции учредителя. Данный порядок должен предусматривать положения об условиях, сроках, размере, направлениях распределения сумм. Из этого следует, что соглашение, которое учреждение заключает с учредителем, выступает в качестве правового основания для выделения бюджетных средств.
Уголовное наказание
Кроме административной предусматриваются и по УК. Соответствующие меры фиксируются в ст. 285.1. В части первой наказание назначается за расходование средств должностными лицами на цели, которые не соответствуют условиям их принятия, утвержденным законом/решением, сметой, и совершенное в крупном размере. За такое деяние установлены наказания в виде:
- Штрафа в сумме 100-300 тыс. руб. или равного доходу за 1-2 года.
- Принудительных работ не более 2 лет или тюремного заключения на такой же срок. Дополнительно может устанавливаться запрет на замещение ряда постов или ведения отдельных видов деятельности в течение 3 лет
- Ареста до полугода.
Крупным размером считается сумма более 1,5 млн руб. В части второй нормы предусматривается ответственность за указанные деяния, совершенные с отягчающими обстоятельствами.
Оспаривание результатов проверки
Стоит сказать, что случаи, когда организация не согласна с выводами инспекции, не являются редкостью. В соответствии с общими правилами, оспаривать результаты о нецелевом расходовании ассигнований можно в судебном и претензионном порядке. В первом случае организации следует воспользоваться положениями 198 статьи АПК (ч. 1). Для обжалования решения проверяющих необходимо направить иск с требованием признать документ недействительным. Досудебный порядок регламентируется, как правило, нормативными актами, устанавливающими правила осуществления контрольными органами их деятельности. К примеру, по положениям Административного регламента Росфиннадзора, проверяемая организация может направить письменное возражение на акт в пятидневный срок с даты его получения. В сообщении следует указать, с какими именно выводами не согласно учреждение. Возражение должно быть мотивированным. Для обоснования своей позиции следует ссылаться на нормы законодательства.
Заключение
По ст. 18 БК для формирования и исполнения бюджетов используется специальная классификация. Она представлена в виде группировки доходов, затрат и источников покрытия дефицитов. В ее состав, в числе прочего, входит КОСГУ - комплекс операций, выполняемых в секторе гос. управления. Для эффективного планирования и распределения поступлений вопросы, касающиеся отражения затрат по статьям, могут регламентироваться сметой, гос. заданием, методическими рекомендациями распорядителя средств. Как указывает Минфин в письме № 02‑07‑10/534 от 27 февраля 2012 г., рассматривая нарушения, которые выявляют контрольные органы, следует объективно, всесторонне и полно установить все обстоятельства в комплексе. Кроме этого, нужно определить условия и причины нецелевого расходования в каждом отдельном случае.
Почему "ни автономные, ни бюджетные учреждения не являются получателями бюджетных средств"? Например, ст. 254. Лицевые счета бюджетных средств (Бюджетный кодекс РФ) указывает: 1. Исполнение федерального бюджета по расходам осуществляется с использованием лицевых счетов бюджетных средств (далее - лицевые счета), открываемых в едином учетном регистре Федерального казначейства для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя средств федерального бюджета. 2. На лицевом счете отражается объем средств федерального бюджета, которыми располагает распорядитель, либо получатель этих средств, в процессе реализации процедур санкционирования и финансирования расходов федерального бюджета. На лицевом счете находятся именно бюджетные средства. Если договоры заключаются не за счет субсидий, тогда нужно применять правила по авансовым платежам с указанием на 30% аванса и 70% после исполнения договора? И как понять, на конкретный договор субсидии распространяются?
Ответ
Ни автономное учреждение, ни бюджетное не являются получателями бюджетных средств. Объясняется это следующим образом. В БК РФ даны определения, которыми необходимо руководствоваться при применении бюджетного законодательства. Согласно определению «получателей бюджетных средств» ни бюджетное, ни автономное учреждение получателем средств не являются, потому что в перечне получателей такие учреждения не указаны. Это касается всех случаев применения бюджетного законодательства. То есть не имеет значения идет ли речь о расходовании субсидий или иных средств.
Обоснование данной позиции приведено ниже в материалах «Системы Юрист» .
Понятия и термины, применяемые в настоящем кодексе
В целях настоящего Кодекса применяются следующие понятия и термины:
получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено настоящим Кодексом*.